控烟，不能只做“纸上最严”

    □本报记者 张 磊□

　　5月31日，第28个世界无烟日之际，由国家卫生计生委等单位共同主办的控烟宣传活动在北京奥林匹克公园内的国家体育场（鸟巢）举行。图为志愿者表演控烟广场舞。CFP供图

　　6月1日起，被称为“史上最严控烟令”的《北京市控制吸烟条例》正式实施，成为本周媒体关注的热点之一。但稍加梳理便会发现，被舆论冠以“史上最严”的地方控烟条例并不在少数。随着时间的推移，很多地方的控烟力度与公众最初的期望并不相符，“史上最严”被媒体解读为“纸上最严”。此次北京控烟还需突破哪些瓶颈？其他城市的控烟实践又给北京提供了哪些前车之鉴？

　　大部分“最严”

　　落实不乐观

　　截至目前，我国已有16个大中城市颁布了地方控烟条例。上海、深圳、长春等城市的控烟条例，在出台时都曾被媒体冠以“史上最严控烟令”。但随着时间的推移，大部分城市的落实情况不容乐观。

　　例如，2014年7月1日，《南宁市控制吸烟规定》正式施行。据当地媒体报道，该条例实施即将一年，但南宁仍未开出一张控烟罚单。《上海市公共场所控制吸烟条例》颁布实施已近5年，上海市统计局近期公布的调查显示，当被问及对上海公共场所吸烟状况改善效果的满意程度时，55.3%的受访者表示效果一般，16.2%表示没什么效果，二者占到全部受访者的近80%。

　　“这些‘最严’的规定，其实是我们早就应当做到的。”中国控烟协会会长许桂华介绍，2003年11月，中国成为《世界卫生组织烟草控制框架公约》第77个签约国。作为缔约方，中国承诺2011年1月9日前在室内公共场所和室内工作场所全面禁烟。可见，很多城市的“史上最严控烟令”在严格程度和实施时间上均滞后于《公约》要求。

　　“和上世纪90年代相比，上海、北京等城市的控烟立法有了很大进步，但与《公约》要求仍有较大差距。”许桂华说。

　　新探健康发展研究中心副主任吴宜群表示，控烟难大致有几方面原因：缺乏公众参与；国家层面无法可依；政企不分，卖烟者在控烟；烟草广告控制不力；控烟执法效能低下。“这些难题都对北京控烟构成严峻考验。”

　　如何发动

　　“沉默的大多数”

　　“算了，我早就习惯了。”在北京一家建筑设计公司从事设计工作的董小姐说，办公室里的“老烟枪”不少，她天天都要忍受烟雾缭绕。由于建筑设计公司里抽烟员工居多，不抽烟的董小姐反而成了异类。“周围的同事都在抽，劝谁才好呢？总不能挨个儿说吧。”董小姐说，公司的老总、经理也是烟民，根本无法劝阻，而劝阻普通职员，又似乎是在影射领导。“只能忍了。”

　　控烟新规实施前夕，北京市控烟协会发布的数据显示，目前该市共有419万名烟民，不吸烟却深受二手烟之害者达1000多万人。另一项由10万名不吸烟者参与的网络调查结果显示，被问及“如果你在禁止吸烟场所发现有人吸烟，会不会上前劝阻”时，明确表示“会劝阻”的只有31.5%，而明确表示“不会劝阻”的则占37.4%，另有30%表示“不知道”。在另一项调查中，仅有两成网友愿意劝阻吸烟者掐灭烟头，较多人选择“默默走开”。

　　“北京控烟条例的执法主体是卫生监督部门，但全市卫生监督人员只有1000多人。执法难度可想而知。”北京市卫生监督所副所长王本进坦言，如何发动1000多万“沉默的大多数”，主动维护健康权益，劝阻吸烟，成为落实控烟条例的关键环节之一。

　　在政府机关工作的丁先生最近已经开始学着抽烟了。他告诉记者，每次出去吃饭应酬，把烟一递，人际关系迅速拉近，自己觉得不会抽烟是个缺点，更别提想到去劝阻吸烟了。更让他纠结的是，开会时，领导把烟盒往桌上一扔，不抽的好像就不是自己人。“反正都要吸二手烟，不如自己也抽吧。”

　　在餐馆、火锅店等餐饮场所，不少市民表示，劝阻别的客人抽烟，总觉得有些小题大做，更怕引起纠纷。

　　“控烟令的权威首先要基于全民的认可。如果大家都认为别人吸烟跟自己无关，多一事不如少一事，那么我们只能在沉默中继续成为受害者。”吴宜群说。

　　目前北京规定，如果经营场所发现有人吸烟，在对个人进行劝阻的同时将处罚场所。一些企业负责人表示，如果场所被处罚，员工的奖金也会因此受到“牵连”。“这就迫使场所发动员工，参与劝阻吸烟。”王本进说。

　　中国疾病预防控制中心控烟办公室研究员杨杰表示，公众对控烟参与度不高，还与公众对二手烟暴露危害认识不足有关。2012年原卫生部发布的《中国吸烟危害健康报告》显示，2/3以上的中国人不了解二手烟暴露的危害。大多数人通常只是将吸烟当做一种个人行为。“从大的环境看，中国民众对于烟草危害的认识仍然欠缺，有些人甚至视而不见，整个社会没有形成好的控烟氛围。”杨杰说。

　　“国家版”控烟令

　　要尽快出台

　　“时至今日，我国仍没有一部控烟的国家级法律。”中国控制吸烟协会副会长、北京协和医学院公共卫生和流行病学教授杨功焕不无遗憾地说。

　　中国政法大学副校长马怀德认为，目前地方控烟法规数量不少但总体质量不高，多为倡导、建议式条款，对限制烟草行业发展也没有做出明确规定。数据显示，2004年～2014年，全国卷烟生产总量增长了39%。“这与我国缺乏国家层面的控烟法律有一定关系。”马怀德说。此外，由于受到《立法法》、《行政处罚法》等上位法的约束，这些地方性法规在处罚力度等方面也不理想。

　　专家建议，目前全国已陆续有16个城市出台了各自的控烟令，虽然尚存不足，但却总结了宝贵的经验。应尽快出台“国家版”的控烟令，对各地的控烟工作做出指导。杨功焕建议把控烟纳入我国的“十三五”规划，制订国家级的专项控烟行动计划。

　　“国家相关部门应加大在烟害防治方面的调研力度，尽早把《烟害防治法》或《烟草控制法》列入国家立法规划，同时还应修订《烟草专卖法》、《未成年人保护法》等法律的相关条款，使控烟相关法律法规统一、配套，并形成完整的体系。”马怀德说。

　　2014年11月，国家卫生计生委起草的《公共场所控烟条例（草案送审稿）》已上报国务院法制办，面向社会征求意见。“这开了一个好头，但还需要更多相关法律配套，形成组合拳。”马怀德说。

　　控烟不能让

　　“狐狸讨论保护小鸡”

　　除了要出台国家层面的法律法规，目前最为迫切的是将我国已经承诺的《公约》真正落实到位。在杨功焕看来，这很困难，原因在于现有的控烟机制。

　　“狐狸坐在鸡笼里讨论如何保护小鸡。”杨功焕这样形容当下中国的控烟机制。她告诉记者，中国是世界上少数仍对卷烟实行专卖制度的国家，授权行政机构——国家烟草专卖局管理烟草产品从种植、生产到销售的整个流程。而它的另一身份便是中国烟草总公司。

　　中国于2007年成立了由八部委组成的《公约》履约工作部际领导小组，其中就包括国家烟草专卖局。该局作为政府部门，要履行公约的控烟义务，但同时又是烟草公司，要维护本行业利益。这两种角色存在着无法调和的冲突。

　　“讨论控烟这一公共卫生政策时，烟草公司的代表就坐在旁边。这就好像让狐狸坐在鸡笼里，讨论如何保护小鸡，其结果可想而知。”杨功焕说。

　　2008年国际控烟大会上，200个公益组织投票，将“脏烟灰缸奖”颁给中国，理由是“宁要漂亮烟盒，不要公民健康”。吴宜群表示，2010年11月在乌拉圭举行的《公约》缔约方第四次会议，旨在探讨《公约》中对涉及“烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定方面”的实施准则，但以工业和信息化部和国家烟草专卖局人员为首的中国代表团多次提出反对意见，并强调烟草是中国重要的支柱产业。

　　“加强控烟力度，首先应该将‘既是裁判员又是运动员’的工信部从履约小组中‘请’出去。”吴宜群说。