雷菊芳委员：在保健食品备案制目录中增加药食同源药材

2017年的全国两会上，全国政协委员、奇正藏药董事长雷菊芳提交的提案之一聚焦对国家大病医保兜底救助宣传力度。她在提案中指出，"辛辛苦苦几十年，一病回到解放前"， "有病不敢去医院，去了医院怕花钱"。2015年，国务院办公厅转发民政部等部门下发的有关进一步完善大病医疗救助制度的相关文件。文件明确，今后无论是否是低保或低收入人群，只要得了重病，产生的费用超出家庭负担能力的，都可以申请大病救助。农村贫困人口大多生活在交通、资讯相对闭塞的地区，很多人并不了解上述国家及各地方政府提供的医疗救助政策。鉴于此，我们建议完善并加大对国家大病医保兜底救助的宣传力度。

以下是全国政协委员、奇正藏药董事长雷菊芳的提案原文：

提案1：关于完善并加大对国家大病医保兜底救助宣传力度的提案

“辛辛苦苦几十年，一病回到解放前”， “有病不敢去医院，去了医院怕花钱”……人们之所以对于大病如此恐惧，除了疾病本身带来的痛楚折磨以及生命威胁之外，大病所带来的家庭经济负担，同样难以承受。大病对于一个家庭，不管是城市居民家庭还是农村居民家庭的影响特别大。

在此背景下，城乡居民的大病保险制度在2012年推出，目前已经覆盖了所有省份。但一些贫困农民或贫困城市居民，得了大病之后，通过该制度救助还不够。2015年，国务院办公厅转发民政部等部门下发的有关进一步完善大病医疗救助制度的相关文件。文件明确，今后无论是否是低保或低收入人群，只要得了重病，产生的费用超出家庭负担能力的，都可以申请大病救助。根据该文件，大病救助比例2015年不低于70%，加上医保，生活困难的大病救助家庭在政策范围之内的报销比例，可以达到96%。

2016年，国家卫生计生委、国务院扶贫办等15部门又联合印发了《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，明确将农村贫困人口全部纳入重特大疾病医疗救助范围，对突发重大疾病暂时无法获得家庭支持、基本生活陷入困境的患者，加大临时救助和慈善救助等帮扶力度；同时，提出在医疗保障方面，建立基本医疗保险、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险等制度的衔接机制，发挥协同互补作用，形成保障合力，力争对贫困患者做到应治尽治；在控制医疗费用方面，通过实施先诊疗后付费、分级诊疗、医保支付方式改革等措施，控制贫困人口大病治疗费用，有效减轻贫困人口看病就医费用负担。

这些政策措施的出台，在医疗救助政策目标、资金筹集、对象范围、救助标准、救助程序等方面进行了统一规定，是对群众医疗支出负担最大限度的减轻，让每个生命都能得到“救急兜底”，不能因为罹患大病而让人一夜返贫、家庭崩溃，不仅体现了社会公平，更彰显了制度的优越。目前看，这些制度在大中城市做得比较好，切实帮助了一批罹患重病、家庭经济困难的群众及时得到有效的医疗救治，但是在一些小城市还有差距，农村更有大的短板和待改善的空间。

因农村贫困人口大多生活在交通、资讯相对闭塞的地区，很多人并不了解上述国家及各地方政府提供的医疗救助政策。患病之后，要么因沉重的医疗负担放弃救治，要么通过各类良莠不齐的捐助平台呼吁社会大众的爱心捐款，不仅可能延误病情、错失治疗的最佳时机，而且在各类公益平台上的大病募款救助信息的广泛传播，也加大渲染了大病面前百姓的弱势和无助，消减了政府在大病医保兜底救助、健康扶贫工作方面的诸多努力和成果。

鉴于此，我们建议完善并加大对国家大病医保兜底救助的宣传力度，尤其是加大在农村贫困地区的宣传引导，通过多种媒体传播渠道及方式，让农村贫困地区的老百姓尽快、详尽地了解国家相关政策措施，有效提升农村贫困地区医疗卫生服务获得、获知能力，让好政策真正落地，切实发挥健康扶贫的作用，确保到2020年实现贫困地区人人享有基本医疗卫生服务，让所有人病有所医，让人人活得有尊严。

提案2：关于反思“药占比”的提案

2015年5月17日国务院办公厅印发的《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》提出，2015年进一步扩大城市公立医院综合改革试点，力争到2017年，试点城市公立医院药占比总体降到30%左右。“药占比”由此成为当下医改中的热门词汇，各地卫生行政部门把“药占比”作为考核医院的一项重要指标。

自实施药占比指标控制以来，医疗机构间交流几乎必谈药占比。各地在推行药占比控制方面采取了相当严格的措施。但更多的调查显示，老百姓看病贵的问题仍然未能得到有效解决。相反，药占比指标的弊端正逐步暴露出来，甚至演化为政策因素加剧治疗矛盾。

如一些地方卫生行政部门粗犷执行政策，对综合医院和精神专科医院一视同仁。精神疾病的诊治主要依靠量表评估和药物治疗，检查费用少，药品是精神专科医院的主要费用构成。药占比考核将促使正在门诊治疗的患者换用价廉、低效、不良反应大的药品，甚至面临患者治疗中断的风险。

还有些医院为了不断降低药占比，一方面采取各种办法增加医疗等非药品收入，另一方面，在药品采购、药品公示、药品动态监控、抗菌药物分级管理等环节制订了一系列相应管理制度，采取了综合管理措施，同临床各科室负责人签订了责任状，确保对药占比的综合管控。实行药占比控制考核，医院规定各科室的具体药占比指标，如外科系统定为40%，内科45%，而肿瘤内科、感染科等以药物治疗为主的科室为50%。对临床各科的用药比例核定基数按月考核，并将药占比与绩效分配挂钩。对于超过药占比基数的科室，按超过水平加倍扣绩效奖，药占比每超1%，扣除科室绩效奖2%；同时，对未按医保用药规定的医师，药占比超标而造成医院被罚现象，直接从当事人绩效奖中等额扣除。

不强化对诊疗合理性的评估，不改良医保付费方式，只是机械地考核药占比将给患者造成负效用，也让医务工作者陷入两难的境地。药占比只能作为众多考核指标之一，绝对不能强行要求。病情不一样、科室不一样、病种不一样，药占比怎能一样？简单的逻辑分析就是，想要药占比降低，要么减少分子，要么扩大分母。减小分子，那么不该开的不开了，是对的，但还可以选择性开药，即使是临床必须的高价值的药也不能开了；扩大分母，加大检测、检查费，同一个城市三甲医院的CT、核磁共振的结果互相不认，原因与这些政策有关。

鉴于此，我们认为药占比管制并不能从根本上解决医疗供给诱导需求和医疗费用控制的问题。反而使医院陷入扭曲，患者福利越“管”可能越低的窘境。不仅不值得提倡，反而应该深入反思和调整。

第一，药占比是对医院的宏观要求，建议卫生部门出台政策，针对不同疾病特点区别对待。探索将一些特殊疾病，如精神病，以及高血压、糖尿病等慢性病用药不纳入药占比考核。

第二，建议变控制“药占比”为“处方点评制度”。如建立省级平台的处方点评机制，成立专家队伍，把所有公立医院处方编号上传，随机抽查点评。这样对那些大处方、重复处方、辅助药滥用等现象，会有一种无形的威慑力，为处方的合理化提供了保障。

提案3：关于在保健食品备案制目录中增加药食同源药材的提案

“药食同源”文化是中华民族优秀传统文化的重要组成部分，历代名医和养生家皆主张“药治不如食治”、“药补不如食补”，推崇药膳食疗，用温和的方式来调理身体，并在实践中创造出数以十万计的食疗食补方剂，许多“药食同源”中药材既是处方用的药材又是食品，通过“食疗”既能享用美味佳肴，又能养身保健、防病治病，突显了“药食同源”在中医养生保健中的独特优势，与西方现代保健医学理念互有所长。

从1996年6月1日至2015年末，我国批准的保健食品，以“药食同源”药材单品种适当添加一些助剂制成的保健食品占原料使用总数的比例很高，例如蜂胶、葡萄籽、银杏叶提取物为分别占42.93%，46.55%，35.79%。我国2016年-2105年这10年共注册6308个保健食品，“药食同源”药材使用前10种的原料为枸杞子、灵芝、西洋参、黄芪、蜂胶、人参、葛根、茯苓、淫羊藿及红景天，证明“药食同源”药材在安全性、保健功能上具有优势，且作为保健食品原料具有不可替代性。

当前，国家大力支持中医药发展。2016年2月，国务院印发《中医药发展战略规划纲要（2016-2030年）》，鼓励中医药机构充分利用生物、仿生、智能等现代科学技术，研发一批保健食品、保健用品和保健器械服务。2016年10月，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，提出到2030年，中医药在治未病中的主导作用，在重大疾病治疗中的协同作用、在疾病康复中的核心作用得到充分发挥。2016年12月，全国人大颁布《中华人民共和国中医药法》，明确国家发展中医养生保健服务的方向，同时明确对于“来源于古代经典名方的中药复方制剂”在申请药品批准文号和医疗机构配制应用都放宽了条件，保健食品备案规定也理应参考执行。

上述诸多政策意见的出台，进一步推动了“药食同源”药材在人民保健方面发挥重要作用，相关从业者迫切期待保健品注册与备案制为行业发展带来新的变化与机遇。

在此背景下，2016年7月1日，《保健食品注册与备案管理办法》正式实施，将保健食品产品上市的管理模式由原来的单一注册制调整为注册与备案相结合的管理模式，办法简化了审批流程、缩短了审批周期、降低了申报成本，有利于促进大健康产业的发展。

2017年1月12日，国家食品药品监督管理总局会同国家卫生计生委和国家中医药管理局制定并正式发布《保健食品原料目录（一）》和《允许保健食品声称的保健功能目录（一）》，目录将于2017年5月1日起正式实施。

我们发现，现有的保健食品备案制的目录成分单一，应用范围过于狭窄。在《保健食品原料目录（一）》中，主要列出了营养素补充剂原料，包括钙、镁、钾、锰等。在《允许保健食品声称的保健功能目录（一）》中，目前仅列出了补充维生素、矿物质的保健功能。目录中备案原料主要集中在营养补充剂、维生素、矿物质等,类似于西方国家的保健方式，即通补充维生素、矿物质等补充身体所需物质，而作为宝贵的中华传统养生精髓的“药食同源”药材并不在此列。现有目录不利于将具有资源优势和独特保健优势的中医药转化为满足人民健康需求的保健产品，同时，也将造成未来保健食品市场严重的同质化现象，产品质量难以保证，不利于产业的健康发展。

鉴于此，我们认为，“药食同源”药材经过长期食用和科学评价，证明其在安全性和使用方法方面符合保健食品备案的要求，“药食同源”药材迫切需要增加到目录中来，以充分发挥中医药在治未病、干预调整、慢性疾病保健方面的重要作用，提升中华民族的健康素质。